om_utredningen4

Det behövs ett verksamhetsperspektiv på högskolans ledningsfrågor

Det kommittébetänkande som var en utgångspunkt för 1993 års högskolereform rymde en slutsats i förutsägelsens form: »Ledningsfrågorna kommer att få ökande betydelse i den decentraliserade högskolan.» Spådomen har slagit in, för att uttrycka sig försiktigt. Ledningsfrågorna har blivit föremål för ständigt nya utredningar och reformsträvanden. Det går att se på dessa frågor, som tillmätts sådan betydelse i den målstyrda och decentraliserade högskolan, på olika sätt. Som universitetslärare finner jag det fruktbart att dra en parallell till sätt att se på undervisningen. I den verksamheten kan man utgå från ett studerandeperspektiv, och se det som att vi som lärare är till för studenterna, inte tvärtom. Vad gäller sätt att se på ledningsfrågor kan man utgå från ett ledningsperspektiv, och se det som att verksamheten är till för att realisera ledningens strategiska visioner och prioriteringar. Man kan också utgå från ett verksamhetsperspektiv på frågorna, och se det som att ledningen är till för verksamheterna.

Ledningsutredningens slutbetänkande, Utvecklad ledning av universitet och högskolor (SOU 2015:92), redovisar en genomlysning av ledningsfrågorna på nationell nivå. Uppgiften har knappast varit helt enkel. Direktivens formuleringar har kanske inte gjort den enklare – hur ska man till exempel förstå en utsaga som att »ansvaret utövas i en tydlig ledningskedja»? Allmänt kan sägas att konkurrens, globalisering och utmaningar är ord som återkommer i direktivens problemformulering, liksom att ord som ledarskap och styrning, strategisk och prioritering tycks peka ut vägen framåt. I ett avsnitt om kollegialitet specificeras olika uppgifter. En är att beskriva och analysera det kollegiala beslutsfattandet, en annan att analysera och bedöma »det kollegiala ansvarets beslutskompetens och räckvidd».

Resultatet av utredningarna är en rik och fyllig kartläggning av ramvillkor och av lärosätenas sätt att hantera de ledningsfrågor som decentraliserats till dem. Utifrån denna inventering presenteras olika förslag, som att basanslagets relativa andel av den statliga forskningsfinansieringen bör bli större. Gemensamt för de allra flesta förslagen är dock att de inte vänder sig till regeringen utan till lärosätena i form av råd och rekommendationer till dem. Lärosätet är i själva verket utredningens centrala kategori och adressat, i linje med en positiv bedömning av utvecklingen mot ett decentraliserat och målstyrt högskolesystem. Med lärosäte avses själva organisationen, inte den verksamhet som bedrivs. Utredningen finner det naturligt att lärosäten organiseras och leds på olika vis eftersom ett antal reformer gett dem frihet att anpassa sig efter den egna verksamhetens förutsättningar och behov. Men de naturliga olikheterna stannar vid lärosätet. På dess nivå måste ledningen laborera med en enhetlig organisation och uniforma lösningar, trots att förutsättningar och behov vid olika fakulteter kan vara helt olikartade, trots att en enda institution vid ett lärosäte kan vara större än en hel högskola på ett annat håll. Men lärosäte avser inte bara den formella organisationen. När substantivet knyts till olika verb, som att lärosätet prioriterar eller beslutar, är det ledningen som avses. Lärosätet är, i utredningens språkbruk, dess ledning och organisation.

Det är lite som att säga att byggnaderna är universitetet, snarare än de verksamheter de härbärgerar. Man kan tycka att den upptagenhet av yttre former som ett sådant synsätt innebär gör att betraktaren lätt missar poängen, att målet med olika medel framstår som något sekundärt. Men fokuseringen på den organisatoriska enheten ligger i linje med den utveckling mot en »New Public Management» som utredningen ser positivt på. I ett sådant perspektiv framstår organisationens fortlevnad och konkurrenskraft mer eller mindre som mål i sig.

Med detta fokus blir frågorna om fördelningen av makt och ansvar inom lärosätet centrala. Här är det positivt att utredningen är så tydlig. Den stöder utvecklingen mot en förstärkt linjeorganisation. Kollegialitet sägs vara en oumbärlig del av lärosätenas ledningsfunktioner, men utifrån sin undersökning av kollegialt beslutsfattande drar utredningen slutsatsen att det bör avvecklas. Ett argument för detta är att diskussionen i kollegiala organ kan påverkas av intressen. Ett annat är att legitimiteten för beslut av sådana organ påverkas av diskrepanser mellan formellt och informellt mandat. Till exempel har en prefekt genom sin tillgång till beredningsresurser ett övertag över sin institutionsstyrelse och analogt undergräver dekanen genom sina beredningsresurser självständigheten i en fakultetsnämnds beslutsfattande; det är i praktiken ledarna som bestämmer, inte kollegierna. Men det kanske viktigaste argumentet mot kollegialt beslutsfattande är att dess kollektiva karaktär försvårar ansvarsutkrävande. Beslut bör därför fattas av ledarna i linjeorganisationen.

Ett speciellt fall är beslut om kollegiala ledare, vilka alltså bör ligga i överordnad ledares hand. Val bör definitivt inte äga rum; en vald ledare kan känna sig bunden av sina väljare. På sin höjd kan man tänka sig rådgivande val, men det är bättre att kollegiet ges inflytande genom ett hörande. Måhända för att understryka slutsatsen talar utredningen i termer av »rådgivande hörande». Ett ännu mer speciellt och lite avvikande fall är utseendet av ledaren på den högsta ledningsnivån, lärosätets rektor. Detta föreslås ske under sekretess och först när styrelsen fattat beslut om en kandidat ska hen träda fram i ett hörande. Utredningen väcker själv frågan om det då finns någon poäng med hörandet, men gör bedömningen att det kan bidra till att stärka kandidatens legitimitet.

Ansamlingen av makt hos linjeorganisations ledare aktualiserar frågan om ansvarsutkrävande. Även om utredningens intryck av de intervjuer den genomfört är att så gott som samtliga ledare gör goda insatser, trots ofta tillfredsställande förutsättningar, så menar den att överordnat organ på lämpligt sätt bör höra kollegiet/medarbetarna inför ett omförordnande av prefekt respektive dekan. Det understryks dock att det är fråga om någon sorts hörande, inget val eller beslut, och att avgörandet alltid ligger i överordnad ledares hand. Den asymmetriska behandlingen av de olika nivåerna i linjeorganisationen återkommer. För rektor är ansvarsutkrävande i liknande former inte något som diskuteras.

I själva verket är det så att asymmetrierna i probleminventeringen så att säga konsekvent leder till inkonsekvenser. Kollektiva beslut framstår inte som principiellt betänkliga om det är styrelsen som fattar dem. Det problematiska med prefektens och dekanens övertag över institutions- respektive fakultetsstyrelse har ingen motsvarighet på den högsta ledningsnivån, trots att rektors övertag över sin styrelse relativt sett torde vara större. Mot hela lärosätets beredningsresurser står en styrelse vars majoritet kan ha bristande kunskaper om akademiska verksamheter och om det aktuella lärosätet och som därmed kan ha svårt att bilda sig självständiga uppfattningar i många frågor, samtidigt som styrelsen bara träffas två–tre gånger per termin och då har att fatta mängder av beslut. Man kan tycka att den bild som ges av sakernas tillstånd i den allra högsta ledningen är lite mörk, något vi ska återkomma till, men utredningen tycks inte se sin bild som en problembild.

I betänkandet deklareras inledningsvis att ledning inte är ett självändamål och att kvalitet är det primära, men som läsare får man intrycket att siktet varit inställt på den optimala ledningen och organisationen i sig snarare än bättre fungerande kärnverksamheter. Framställningen genomsyras av ett ledningsperspektiv på ledningsfrågorna, blicken skådar från ovan och centrum. Verksamheterna framstår mest som en grå problemmassa av »berörda». Dessa kan invända mot de optimala eller rent av nödvändiga men svåra beslut som ledarna ska fatta. Men de berördas bedömningar av vilka beslut som är optimala är föga relevanta eftersom de är uttryck för särintressen och en förändringsobenägenhet utan sinne för vikten av förändringar genom prioriteringar och strategiska val. Kanske uppskattar de i sin konservatism inte heller den permanenta omorganisationen.

Ledningsperspektivet kan preciseras. I mycket handlar det om det som kommit att kallas linjestyrning. I denna modell får ämbetsverkets byråkratiska principer i kombination med företagets managementidéer strukturera organisationen, vars målsättning tycks vara ordning och reda jämte stärkt konkurrenskraft. Till dels handlar det om ett rektorsperspektiv.

Utredningens perspektiv leder till blinda fläckar i framställningen, vilka blir iögonfallande utifrån andra synvinklar. Till exempel görs inga reflektioner över utgångspunkterna för de möten och intervjuer med runt 300 personer som är centrala i undersökningen och som ofta ligger till grund för bedömningarna av de fakta som inhämtats från arbetsordningar och andra dokument. Nästan hundra procent av rektorerna för landets lärosäten har intervjuats, liksom flertalet styrelseordförande och många andra personer i ledande befattningar, såsom universitetsdirektörer, dekaner, prefekter, forskningsledare. Dessutom har man haft gruppmöten med 36 lärare/forskare, ungefär en promille av dem som finns i landet, och sju studenter. Med tanke på att utredaren varit rektor för Stockholms universitet och är styrelseordförande vid Stockholms konstnärliga högskola kan man tycka att undersökningens upplägg rymmer risker för rundgång som borde diskuterats. Även om frågorna i samtalen ledare emellan inte varit så att säga ledande kan man tänka sig att de rymt bekräftelser av rimligheten i det egna perspektivets erfarenheter. Ledningen behöver utvecklas, kollegialt beslutsfattande är besvärligt och besvärande och bör därför avvecklas och ersättas med inflytande. De metodologiska oklarheterna kring kartläggningen påverkar tilltron till dess resultat.

om_utredningen
Kåre Bremer, särskild utredare

Utredningen utvecklar något av en klockartro på ledaren, vilket torde bidra till att den inte ser några problem med en förstärkt linjestyrning. Ledaren verkar inte kunna ha eller motiveras av egna intressen, till skillnad från medarbetarna. Kollegialiteten nagelfars grundligt, alla faktiska och tänkbara problem diskuteras – till skillnad från det alternativ som förordas. Själv skulle jag kunna rapportera om hur prefektstyre faktiskt kan föröda en institution, hur personliga band till överordnad ledare kan omöjliggöra varje form av ansvarsutkrävande ända tills det är besvärande uppenbart att verksamheten har imploderat och medarbetare flytt. Vidare skulle jag kunna utveckla en mängd tänkbara problem med principen med enrådiga linjeledare, men sådana perspektiv hamnar utanför utredningens synfält. Utifrån det kritiska konstaterande att andra i debatten ofta inte preciserar »kollegialitet» kunde man tyckt att utredningen själv borde tydliggjort innebörden av »linjestyrning». Men denna kombination av byråkrati och management framstår närmast som en självklarhet, vilken till skillnad från alternativet inte tycks behöva någon närmare precisering. Även om uppgiften var att analysera kollegialt beslutsfattande så försvårar denna asymmetri den avvägning mellan ledningsmodellerna som utredningen säger sig förorda. Innebörden av den i betänkandet centrala kategorin »akademiskt ledarskap» blir också undanglidande. Det känns som något av en trivialisering om det hela begränsar sig till ett formellt mandat att fatta svåra men nödvändiga beslut om strategiska prioriteringar och att säkerställa att den underlydande verksamheten realiserar besluten. Räcker det med en tydligare linje för att hela lärosätet ska komma högre i rankinglistorna?

Ännu en blindhet kan tyckas ligga i utredningens upprepade deklaration att dess förslag inte ska stärka den endera »ledningsmodellen» på den andras bekostnad. Om förslagen ska stärka båda modellerna, och i så måtto vara neutrala, kan det framstå som en rätt ojämn omfördelning att föra över alla beslut till den ena, samtidigt som den andra fråntas beslutsfattande och i stället får »inflytande» jämte ett ansvar för kvaliteten i den verksamhet vars inriktning och förutsättningar man inte råder över. Men olika asymmetrier återkommer genom betänkandet. Till exempel sägs i en diskussion av olika sorters lärosäten att verksamheten är »mycket decentraliserad» inom gruppen »De äldre universiteten», bestående av fyra lärosäten med en mängd fakulteter, medan gruppen »Övriga lärosäten» karakteriseras av »den mindre graden av decentralisering». Iakttagelsen kan vara rimlig – och samma förhållande kan beskrivas i termer av »den mindre graden av centralstyrning» respektive »mycket centralstyrd», men så sker alltså inte. I betänkandet framhålls flera gånger att utredningen inte lägger någon värdering i de iakttagelser och beskrivningar som den gör av verkligheten, men de återkommande asymmetrierna antyder motsatsen.

Bristen på dynamiska perspektiv, på föreställningar om att återkopplingar skapar en dynamik i systemet, framstår som en annan blind fläck. Det är som om de institutionella formerna kan ändras utan att innehållet och människors agerande påverkas, som om verksamheterna bara kommer att fortsätta som tidigare, fast lite bättre ledda. Utredningen tycks inte se möjligheten att det »New Public Management»-inspirerande ramverk man förordar kan leda till en stegring av de återrapporteringskrav man säger sig vilja minska, att dynamiska effekter kan ge upphov till vad som kallats perversa bieffekter. Erfarenheten visar att detta ramverk tenderar att leda till fler utvärderingar och revisioner, till att ledningen finner det angeläget att ständigt monitorera produktiviteten hos de professionella. Bristen på tillit till deras bedömningar kommer lätt tillbaka i form av en misstro mot ledningen, varpå polariseringens motpartslogik kan fånga aktörerna i en självförstärkande spiral av ömsesidig misstro. Det är illavarslande om kärleken till arbetet eroderar, om ett cyniskt förhållningssätt till organisationen och dess ledning gror och får näring hos de anställda, vilkas engagemang och kreativitet är organisationens huvudtillgång. Man kan tycka, med tanke på att utredningen säger att humankapitalet »är helt avgörande för vad som kan uppnås inom kunskapsintensiva organisationer», att den ibland kunde ha växlat till ett verksamhetsperspektiv på ledningsfrågorna och lyssnat på medarbetarens röst, som inte enbart sjunger linjestyrningens lov utifrån en övertygelse om kollegialitetens perversioner. Till exempel presenteras över ett helt uppslag i senaste numret av mitt eget lärosätes personaltidning, GU-journalen, resultat av en stor arbetsmiljöbarometer under rubriken »Ny kritik mot universitetets styrformer».

Jag finner många av Ledningsutredningens förslag och rekommendationer olyckliga. En grund för denna bedömning är att de förenas och genomsyras av ett så ensidigt ledningsperspektiv på högskolans ledningsfrågor, vilket jag tror är olyckligt för verksamheten och för framtiden. I förlängningen handlar detta om det relativa mått av frihet och självbestämmande som varit ett väsentligt inslag i den speciella dynamik som funnits i institutioner för vetenskaplig forskning och undervisning under mer än hundra år och som över tid tjänat det moderna samfundet väl. När universitet allt mer organiseras som företag kommer de allt mer att agera som sådana och allt mindre att fungera som just universitet, med de speciella bidrag dessa stått för. Motiven för att de skulle ha en speciell frihet som inte tillkommer andra myndigheter blir då oklara, kanske bortfaller de.

Jag finner också, utifrån mitt perspektiv, att arbetet med förslagen är aningen olycksbådande eftersom det föreligger en uppenbar risk för rundgång. Ledningarnas perspektiv och önskemål har genom Ledningsutredningen fått komma till tals på ett auktoritativt sätt. När dess betänkande kommer i retur till lärosätena ska deras ledningar yttra sig över förslag och förhålla sig till rekommendationer som de själva bidragit till. Ledningsperspektivet kan bli självbekräftande.

Bilden ljusnar inte om vi här återvänder till den lite mörka bild utredningen ger av styrelserna. Det sägs att de externa ledamöter som utgör majoriteten inte sällan har bristfälliga kunskaper om offentlig sektor i allmänhet och om akademisk verksamhet i synnerhet, att de ofta primärt tar på sig ett ansvar för att representera och bevaka ett eller annat intresse. När ledamöterna i första hand inte representerar kunskaper utan intressen blir överläggningarna inte kunskaps- utan intressedrivna, besluten baseras inte på bästa tillgängliga kunskap utan blir resultatet av en förhandling mellan intressen. Just möjligheten att det kritiska och kunskapsbaserade samtalet inför beslut får vika för en intressebaserad argumentation anför utredningen som ett centralt argument mot beslutsfattande kollegiala organ. På den högsta ledningens nivå har perspektivet på detta problem alltså blivit ett annat. I en tid som sägs vara kunskapssamhällets kan det tyckas märkligt att dess kanske mest kunskapsintensiva institutioner ska ledas på detta sätt mot framtiden. Ledningsutredningen beskriver ett sakernas tillstånd som jag tycker att en ledningsutredning borde ha uttalat sig om.

Henrik Björck
Göteborgs universitet

Twitter0Facebook0Email